【深度】污水资源化利用新政详解

2021年1月4日，国家发改委、科技部、工信部等十部门共同印发《关于推进污水资源化利用的指导意见》，对全面推进污水资源化利用进行了部署。本文对《指导意见》进行深度解读，看看污水资源化的来龙去脉与未来趋势。

来源：何说投融         作者：何波

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前言

2021年1月4日，国家发改委、科技部、工信部等十部门共同印发《关于推进污水资源化利用的指导意见》(以下简称《指导意见》)，对全面推进污水资源化利用进行了部署。

大家都知道，环保行业大部分细分领域基本都属于强政策驱动，每一次细分领域的快速发展无不伴随着中央对其刚性定量要求，加上这次污水资源化涉及到我很熟的一个行业龙头公司，所以今天就对《指导意见》进行一个深度解读，看看污水资源化的来龙去脉与未来趋势。

绪言

还是那句话，绪言也要看一下。

引用原文

污水资源化利用是指污水经无害化处理达到特定水质标准，作为再生水替代常规水资源，用于工业生产、市政杂用、居民生活、生态补水、农业灌溉、回灌地下水等，以及从污水中提取其他资源和能源，对优化供水结构、增加水资源供给、缓解供需矛盾和减少水污染、保障水生态安全具有重要意义。目前，我国污水资源化利用尚处于起步阶段，发展不充分，利用水平不高，与建设美丽中国的需要还存在不小差距。为加快推进污水资源化利用，促进解决水资源短缺、水环境污染、水生态损害问题，推动高质量发展、可持续发展，经国务院同意，现提出以下意见。

解读：

《指导意见》首先对什么是污水资源化、污水资源化的用途及意义进行了说明，然后描述了我国污水资源化的发展程度，以及下发此文的目的。比较有意思的地方有两个：

1、什么是污水资源化

生态环保行业的核心就是解决固液气的污染治理，其分别对应土壤修复/固废处理、大气治理、污水处理，技术路径则有三个：前端源头减量化，中端处理无害化，后端利用资源化。我国人均占有水资源量仅为世界人均水平的1/4，属于缺水国家，所以历来注重节水——即减量化，但是经济社会发展总是伴随着人均用水量的上升，所以在2010年~2020年，整个水务行业基本进入无害化阶段，以污水处理普及率快速提高为代表，大量污水处理厂建成，但现行污水处理标准为大多为I级A，而自来水取水多为地表III及以下(地表III水质标准远高于I级A)，造成整个水循环没有形成有效闭环，I级A也多排放于自然水体中进行自净化，没有对源头节水做出更大贡献，所以污水资源化政策应运而生。什么是资源化?一言以蔽之就是提标，核心问题是什么?就是技术可行性和钱从哪儿来。整个《指导意见》关注的核心就是这几个东西。

2、发文的主体

本次发文阵容庞大，十个部委局，还“经国务院同意”，足见其规格，不过有意思的是，大家看发文的顺序，第一个发改委，这个可以理解，毕竟加快污水资源化这个顶层设计本身就应该且只能是发改委牵头，不过第二、第三排序是科技部、工信部，这个就比较玩味了，说明科技在污水资源化这个事情中的重要性，然后才是财政部、自然资源部、生态环境部、住建部、水利部、农业农村部等传统大部头，为什么科技在污水资源化中这么重要?我们后文再展开。

总体要求

引用原文

(一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平生态文明思想，践行绿水青山就是金山银山理念，坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，按照党中央、国务院决策部署，在城镇、工业和农业农村等领域系统开展污水资源化利用，以缺水地区和水环境敏感区域为重点，以城镇生活污水资源化利用为突破口，以工业利用和生态补水为主要途径，做好顶层设计，加强统筹协调，完善政策措施，强化监督管理，开展试点示范，推动我国污水资源化利用实现高质量发展。

解读：

前面都没有太大的指导意义，三句话：以缺水地区和水环境敏感区域为重点，以城镇生活污水资源化利用为突破口，以工业利用和生态补水为主要途径，说明了啥?说明项目与市场主要在缺水地区和水环境敏感区域，先期项目主要在城镇生活污水资源化利用，项目主要类型是工业利用和生态补水的污水资源化项目。市场开发从哪儿入手，大家应该很清楚了吧。

引用原文

(二)基本原则。

节水优先、统筹推进。秉持“节水即治污”的理念，坚持节水优先，强化用水总量和强度双控。将污水资源化利用作为节水开源的重要内容，再生水纳入水资源统一配置，全面系统推进污水资源化利用工作。

因地制宜、分类施策。根据本地水资源禀赋、水环境承载力、发展需求和经济技术水平等因素分区分类开展污水资源化利用工作，实施差别化措施。科学确定目标任务，合理选择重点领域和利用途径，实行按需定供、按用定质、按质管控。

政府引导、市场驱动。强化标准约束，严格监管考核，规范市场主体行为。完善价格机制，加大财政金融激励，引导社会资本投入，充分发挥市场配置资源的决定性作用。

科技引领、试点示范。增强科技支撑，加强关键共性技术装备研发，推广普及先进适用技术工艺。开展试点示范，探索形成可复制、可推广的污水资源化利用模式

解读：

基本原则虽然看起来很虚，但能够说清楚顶层设计的总体思路，尤其当具体事物发生冲突时，可以通过基本原则判定事物优先级，所以也是挺重要的。

节水优先、统筹推进。《指导意见》出台，未来估计再生水还会有更大动作。

因地制宜、分类施策。这个完全可以理解吧，污水资源化本就是针对缺水地区，如果像青海、西藏这类水多人稀的人均水资源大省，搞污水资源化肯定是没有太大意义的，所以不同地方有不同原因、采用不同对策，也就顺理成章了。

政府引导、市场驱动。政府咋引导?主要靠两个手段，制定标准以及监管考核，《指导意见》最后的“(十三)健全法规标准”与“(十九)强化监督考核”就有具体的措施，我们后文再表。如何市场驱动？首先完善价格机制，其实就是受益者付费，然后加大财政金融激励，财政从股、金融从债，两个角度给予污水资源化项目资金支持，最后是引导社会资本方投入，说明了啥?说明社会资本也是要投钱的，毕竟从长远来看，污水资源化将污水变成了资源，资源是有价值的，所以可以将政府的短期投入长期费用化，而不需要政府一次全部投资， 叠加社会资本方的专业运作，整体资源配置一定是更优的。

科技引领、试点示范。科技引领说明啥?说明现在的技术装备和工艺还不成熟。试点示范说明啥?说明污水资源化利用模式也还不具备可复制可推广性，所以先行先试。

引用原文

(三)总体目标。到2025年，全国污水收集效能显著提升，县城及城市污水处理能力基本满足当地经济社会发展需要，水环境敏感地区污水处理基本实现提标升级;全国地级及以上缺水城市再生水利用率达到25%以上，京津冀地区达到35%以上;工业用水重复利用、畜禽粪污和渔业养殖尾水资源化利用水平显著提升;污水资源化利用政策体系和市场机制基本建立。到2035年，形成系统、安全、环保、经济的污水资源化利用格局

解读：

重点来了，总体目标是干货，因为这是硬性约束，也是未来核心的市场所在，必须重点关注。目标时间2025年，基本也就是十四五规划的结束。

第一个目标，全国地级及以上缺水城市再生水利用率达到25%以上，京津冀地区达到35%以上。首先看什么是缺水城市?缺水有两类，资源型缺水和水质型缺水，资源型就是说总量就缺，水质型是说总量不缺，但水被污染严重，还有一类是工程型缺水，就是说相关供水设施建设没跟上。坦白说，中国经济发展到现在，水质型和工程型基本还是比较少的，毕竟花钱能解决的事都不是事儿，所以我们考察缺水型城市，就看资源型缺水。

(注：青海、西藏地广人稀，人均水资源过大，图中省略)

根据国家统计局2019年数据，在极度缺水线(人均水资源量≤500立方米/人)下的省份有9个，分别为天津、北京、河北、河南、宁夏、山东、上海、山西、江苏;在重度缺水线(人均水资源量≤1000立方米/人)下有2个，分别为辽宁、安徽;在中度缺水线(人均水资源量≤2000立方米/人)下有7个，分别为湖北、甘肃、陕西、重庆、内蒙古、广东、吉林。京津冀三兄弟表示雄霸前三，毫无悬念。

如果我们将中度缺水线以下的城市作为缺水城市(相对保守了点，轻度缺水线在3000立方米/人，这么算的话还可以加上浙江、海南)，那么如果《指导意见》要求地级及以上缺水城市再生水利用率达到25%以上，京津冀地区达到35%以上，我们有没有可能了解地级及以上缺水城市目前再生水利用率在什么水平，以考察哪些地级市未来有潜在项目空间呢?

当然有，再生水利用率=再生水利用量/污水排放量，根据住建局统计数据，把各省缺水程度(以人均水资源量为准)与再生水利用率现状、目标进行汇总，结果如下(独家贡献哦)：

由此可见：

1、人均缺水程度和再生水利用现状还是有很好的关联度的，人均水资源最丰富的广西江西，基本没有再生水利用，为啥?不需要嘛。津京冀三兄弟则雄踞前三名，其再生水利用率也排名前茅(第8、第1、第6)，为啥?缺水嘛。

2、有几个另类值得注意，上海再生水利用率为0?这难道是统计数据失真?(求解释)，另外云南本身不缺水，但再生水利用率高得飞起，大概率那几个高原湖泊(如洱海)的功劳;

3、叠加《指导意见》中的再生水利用率目标及考虑现状指标，未来哪些地方有市场空间，就很一清二楚了，重庆、陕西、辽宁，重心中的重心，此外，天津、宁夏、安徽、湖北、甘肃、吉林也有一定的机会。

如果要再下一层，下沉到地级市，如何分析呢?以重庆为例，作为直辖市，重庆再生水利用率才0.99%，基本各个地级市等于没有，从重庆的水资源广域分布来看，渝西属于缺水地区，再考虑双城经济圈，渝西肯定要大力发展，那毫无疑问，渝西的什么潼南、大足、铜梁、合川等，绝对是机会多多，相关公司赶紧去掘金吧。

第二个目标，工业用水重复利用、畜禽粪污和渔业养殖尾水资源化利用水平显著提升。这个嘛，没有定量的目标，一般就意味着没有刚性约束，实践中有机会，但很难有系统性机会，除非更进一步的细化目标出台。

第三个目标，污水资源化利用政策体系和市场机制基本建立。说明啥，说明现行的政策和市场机制还没有建立，建立政策和机制非一朝一夕之功，所以大家也别对污水资源化推进速度保以太大的热忱，毕竟前面还有个孕育的过程，个人感觉，至少一年还是需要的，2022年应该才是污水资源化的蓬勃发展年。

中长期目标，到2035年，形成系统、安全、环保、经济的污水资源化利用格局。挺有意思，没有设置定量目标，说明政策执行者可能对这个目标比较有争议(毕竟十部委局联合发文，估计对这个目标也有不同声音，无法达成一致，那干脆就模糊点，也显得务实)，2025年我们看看有没有可能明确2035年中期目标。

这部分是全文最重要的部分之一，还是有一些有价值的东西，大家真心要重点关注，市场和机会，都在这部分里面了。

着力推进重点领域污水资源化利用

从此处开始就进入了具体的措施导向，首先从重点领域推进。哪些是重点领域?根据此处，重点领域包括城镇生活污水、工业废水与农业农村污水三处。

引用原文

(四)加快推动城镇生活污水资源化利用。系统分析日益增长的生产、生活和生态用水需求，以现有污水处理厂为基础，合理布局再生水利用基础设施。丰水地区结合流域水生态环境质量改善需求，科学合理确定污水处理厂排放限值，以稳定达标排放为主，实施差别化分区提标改造和精准治污。缺水地区特别是水质型缺水地区，在确保污水稳定达标排放前提下，优先将达标排放水转化为可利用的水资源，就近回补自然水体，推进区域污水资源化循环利用。资源型缺水地区实施以需定供、分质用水，合理安排污水处理厂网布局和建设，在推广再生水用于工业生产和市政杂用的同时，严格执行国家规定水质标准，通过逐段补水的方式将再生水作为河湖湿地生态补水。具备条件的缺水地区可以采用分散式、小型化的处理回用设施，对市政管网未覆盖的住宅小区、学校、企事业单位的生活污水进行达标处理后实现就近回用。火电、石化、钢铁、有色、造纸、印染等高耗水行业项目具备使用再生水条件但未有效利用的，要严格控制新增取水许可。

解读：

第一处，首先是城镇生活污水资源化利用，这个完全可以理解，根据2017年的数据，全国城镇生活污水排放占污水排放总量的比例在74%左右，并且这一比例还在逐年小幅攀升，当然要从这里入手而且加快推动。具体怎么做呢？

首先，污水资源化大部分要以污水处理厂为基础，为啥？整体来看，污水资源化有三种工艺，分别为混凝-沉淀-过滤的老三段传统工艺，以生物反应为主的曝气生物滤池工艺(BAF)，以及以超滤、微滤、反渗透膜为主的“膜”工艺。其中老三段占地相对较大，可能新建再生水厂，其他两种工艺占地都很少，而且可以将传统工艺改造或增加BAF或者膜工艺，所以一般来说，大部分污水资源化都可以以现有污水处理厂为基础。

其次，丰水地区要实施差别化分区提标改造和精准治污，为啥？首先，丰水地区有什么？当然是大江大河大湖啊，大家如果对照中国十大河流及人均水资源量，就会发现基本有大江大河大湖的地方，人均水资源就很丰富(当然换一个角度也成立，人均水资源丰富的地区，才会有大江大河)，比如人均水资源排第一的西藏是长江的上游(源头是青海)+人少的综合，自然雄踞第一，第二的青海是长、黄河的共同发源地，第三的江西是西江上游，第四的黑龙江是松花江上游，以此类推……那么对于这类大江大河，排放标准必然不能统一，毕竟每个污染不一样，基本来说，经济越发达，污染越严重。所以，除了全国的污水处理排放标准(就是什么I级A啊之类的)以外，大江大河对于沿江沿河排放，还有自己的标准，这东西叫地方标准，比如《四川省岷江、沱江流域水污染物排放标准》就针对进入岷江、沱江的污水排放，有鉴于此，自然要差别化，精确化咯。

之后，水质型缺水回补自然水体，核心在于通过高品质再生水协助污染水体进行自净，资源型缺水以节水为核心，要将再生水用于工业生产、市政杂用及生态补水，没水嘛，这些地方用再生水，就可以节约一部分水，未覆盖区域以经济适用为核心，采用分散式、小型化回用设施也能理解，大的不经济，分散小型设施肯定更好用嘛。

最后，高耗水项目没有用再生水，就要严格控制新增取水许可。在中国，大规模取用自然水体中的水可是要经政府许可的，为啥?《水法》明确水资源归国家所有，要大规模取国家的水，当然要许可啊，许可的同时还要缴纳水资源费，有例外么?有，农业用水限额内或者小规模取用不用缴纳。这种高耗水项目大部分属于工业，价格承受能力较强，一般对水质要求也不高(多用于冷却水)，不去花钱买再生水或自来水而直接取自然水，就属于对资源的浪费，当然要严格控制了。不过坦白说，个人觉得控制力度不会太大，原因后表。

引用原文

(五)积极推动工业废水资源化利用。开展企业用水审计、水效对标和节水改造，推进企业内部工业用水循环利用，提高重复利用率。推进园区内企业间用水系统集成优化，实现串联用水、分质用水、一水多用和梯级利用。完善工业企业、园区污水处理设施建设，提高运营管理水平，确保工业废水达标排放。开展工业废水再生利用水质监测评价和用水管理，推动地方和重点用水企业搭建工业废水循环利用智慧管理平台

解读：

第二处工业废水，这里只是积极推动，也可以理解，城镇生活污水占据了接近3/4，考虑乡村生活污水排放，工业污水占比估计也就在10%左右(这个没有具体的数据，求解释)，当然只能积极推动了。那如何推动呢?单个企业就是审计、对标、改造、循环，园区企业间就是集成、优化、串联、分质、多用、梯级利用等，核心都是节水，但这个都是企业行为，和再生水利用没啥关系，为啥?企业用不用再生水，这个完全由其自主决定，你要白菜价，别人肯定用啊，你要价格高了，别人铁定不用。然后又说了一串废话，什么确保工业废水达标排放、开展评价、推动搭建平台，其实都表达了一种非刚性的导向，毕竟还是那句话，企业用不用再生水，还是更多有赖市场行为，政府既无能力也无意愿进行过多干预。

引用原文

(六)稳妥推进农业农村污水资源化利用。积极探索符合农村实际、低成本的农村生活污水治理技术和模式。根据区域位置、人口聚集度选用分户处理、村组处理和纳入城镇污水管网等收集处理方式，推广工程和生态相结合的模块化工艺技术，推动农村生活污水就近就地资源化利用。推广种养结合、以用促治方式，采用经济适用的肥料化、能源化处理工艺技术促进畜禽粪污资源化利用，鼓励渔业养殖尾水循环利用

解读：

第三处，农业农村污水处理资源化，这个稳妥推进说白了就是悠着来，为啥?农业农村光完善污水处理都不错了，再进行资源化提标，钱从哪儿来?还是要讲究经济规则的嘛。所以第一条就提了，探索符合实际、低成本的技术，但说实话，现有I级A通过农村自然水体自净化，应该就差不多了，长三角大湾区的牛逼农村(什么华西村、南山村)倒是可以试试资源化设施，毕竟不差钱。然后，推广模块化工艺，其实就是低成本的分布式污水资源化设施工艺。推广种养结合，其实就是广义污水(即畜禽粪污)的资源化利用，但这玩意儿属于固废与污水的模糊地带，到底是固废资源化还是污水资源化，都可以说，我个人反而倾向于固废居多。

实施污水资源化利用重点工程

前面说了重点领域，主要是城镇生活污水，这里下沉到重点工程。

引用原文

(七)实施污水收集及资源化利用设施建设工程。推进城镇污水管网全覆盖，加大城镇污水收集管网建设力度，消除收集管网空白区，持续提高污水收集效能。加快推进城中村、老旧城区等区域污水收集支线管网和出户管连接建设，补齐“毛细血管”。重点推进城镇污水管网破损修复、老旧管网更新和混接错接改造，循序推进雨污分流改造。重点流域、缺水地区和水环境敏感区结合当地水资源禀赋和水环境保护要求，实施现有污水处理设施提标升级扩能改造，根据实际需要建设污水资源化利用设施。缺水城市新建城区要因地制宜提前规划布局再生水管网，有序开展相关建设。积极推进污泥无害化资源化利用设施建设

解读：

第一个首先是管网和设施，为啥？其实污水资源化一定是建立在污水处理之上的，经过了几年风风火火的补短板运动，城镇污水处理设施肯定是够用的，体现在城镇污水处理率大概率在95%以上，但是处理率高不代表处理的好，管网就是目前前端污水处理最大的短板，尤其老城区的管网，毛细血管不足、跑冒滴漏非常常见，其次就是相关设施，如资源化设施、污泥设施，所以重点工程首先要把这些完善起来，这些是污水资源化的上游——污水处理，无处理，不资源。

引用原文

(八)实施区域再生水循环利用工程。推动建设污染治理、生态保护、循环利用有机结合的综合治理体系，在重点排污口下游、河流入湖(海)口、支流入干流处等关键节点因地制宜建设人工湿地水质净化等工程设施，对处理达标后的排水和微污染河水进一步净化改善后，纳入区域水资源调配管理体系，可用于区域内生态补水、工业生产和市政杂用。选择缺水地区积极开展区域再生水循环利用试点示范。

解读：

把污水处理的重点短板补齐之后，下一步才是动真格，实施区域再生水循环利用。其实水资源和其他资源是很不同的，其他如电、气、热，使用过程中总是伴随着形态的转换，如火力(煤)发电、液化天然气，但水永远是一个形态，只是水质不断变化，所以自然界中的水总量基本是恒定的，其在循环过程中的耗散最小，最具备循环利用的条件。那具体怎么做呢?首先是关键节点的人工湿地水质净化工程，这个更多是自净化，没啥可说的，然后是再生水纳入区域水资源调配管理体系，这个还是蛮重要的，相当于未来政府做大的水资源调配规划时，至少要将再生水考虑进去，只要考虑，那么再生水就会频繁进入政府决策视野，进而加速行业发展，最后是在缺水地区开展循环利用试点，试点其实就是说目前还没有好的模式，各位企业家可以好好想想，如果谁能打响缺水地区水循环利用试点示范第一炮，未来发展潜力还是很可观地。

引用原文

(九)实施工业废水循环利用工程。缺水地区将市政再生水作为园区工业生产用水的重要来源，严控新水取用量。推动工业园区与市政再生水生产运营单位合作，规划配备管网设施。选择严重缺水地区创建产城融合废水高效循环利用创新试点。有条件的工业园区统筹废水综合治理与资源化利用，建立企业间点对点用水系统，实现工业废水循环利用和分级回用。重点围绕火电、石化、钢铁、有色、造纸、印染等高耗水行业，组织开展企业内部废水利用，创建一批工业废水循环利用示范企业、园区，通过典型示范带动企业用水效率提升。

解读：

又来了，工业废水循环利用。这部分其实真挺不好写的，政府全是什么推动、试点、有条件、组织、示范，没有一个硬性措施，没办法，工业废水循环利用还是那句话，市场化机制，只能市场化解决，政府唯一可控的就是控制新水取水量，但是在当下经济至上的背景下，这一点其实挺难操作，工业企业都是纳税和解决就业大户，哪个地方政府不是当大爷供着，说要严控，没有定量的刚性约束，非常难，难在政府没有动力。所以这部分大家记住一点，市场化的问题，市场化的手段，市场化来解决。

引用原文

(十)实施农业农村污水以用促治工程。逐步建设完善农业污水收集处理再利用设施，处理达标后实现就近灌溉回用。以规模化畜禽养殖场为重点，探索完善运行机制，开展畜禽粪污资源化利用，促进种养结合农牧循环发展，到2025年全国畜禽粪污综合利用率达到80%以上。在长江经济带、京津冀、珠三角等有条件的地区开展渔业养殖尾水的资源化利用，以池塘养殖为重点，开展水产养殖尾水治理，实现循环利用、达标排放。

解读：

又是农业农村污水。什么叫以用促治，其实就是在农业农村投资污水资源化设施肯定算不过来帐(城镇污水毕竟集约度高，算账是没问题的)，所以必须先找到资源化后的用途，通过用途倒推在哪些地方发力，推来推去，只能推到畜禽粪污和养殖尾水，再说直白点，就是有机物(粪便，尾水就是带粪便的水)再利用。。这个2025年全国畜禽粪污综合利用率达到80%以上来自于《国务院办公厅关于促进畜牧业高质量发展的意见》，属于小抄。坦白说，这一段说了等于白说，删掉也无伤大雅，毕竟实操意义不大。

引用原文

(十一)实施污水近零排放科技创新试点工程。选择有代表性的国家高新技术产业开发区(以下简称国家高新区)开展技术综合集成与示范，研发集成低成本、高性能工业废水处理技术和装备，打造污水资源化技术、工程与服务、管理、政策等协同发力的示范样板。在长三角地区遴选电子信息、纺织印染、化工材料等国家高新区率先示范，到2025年建成若干国家高新区工业废水近零排放科技创新试点工程。

解读：

好啦，经过了乏味的几段，小重头戏来了。前面提过，为啥《指导意见》十部委局中，科技部与工信部排第二三，说明科技很重要，重要在哪儿，就在这里。实施污水近零排放科技创新试点工程，这里插一句，未来各行各业发展，不能全部玩大老粗，必须有科技支撑了，为啥?因为中国经济发展到现在，必须靠科技，这是高质量发展的要求决定的，所以才有了科技强国战略。具体怎么做?选择国家高新区开展技术集成与示范，研发工业废水技术装备，打造污水资源化样板。说明啥?说明国家高新区最需要，工业废水技术装备还不成熟，样板还没有。然后提出了具体措施，在哪儿搞?长三角偏工业的高新区，搞啥呢?工业废水近零排放试点。这又说明了啥?我个人观点：1、城镇生活污水资源化技术装备大概已经成熟，估计对标的是碧水源或金科环境;2、工业污水资源化技术装备还不够，谁能寄予厚望，结合长三角，估计大概率对标三达膜??3、要达到什么目的?当然是工业高新园区近零排放;4、光有技术装备还不够，还得和政策、工程、服务、管理结合才能形成示范样板，大概率城镇污水是第一个突破口。

引用原文

(十二)综合开展污水资源化利用试点示范。聚焦重点难点堵点，因地制宜开展再生水利用、污泥资源化利用、回灌地下水以及氮磷等物质提取和能量资源回收等试点示范，在黄河流域地级及以上城市建设污水资源化利用示范城市，规划建设配套基础设施，实现再生水规模化利用。选择典型地区开展再生水利用配置试点工作。通过试点示范总结成功经验，形成可复制可推广的污水资源化利用模式。创新污水资源化利用服务模式，鼓励第三方服务企业提供整体解决方案。建设资源能源标杆水厂，开展污水中能量物质回收试点

解读：

首先明确了什么是重难堵点，重点肯定是再生水利用，难点我感觉包括污泥资源化利用、回灌地下水以及氮磷等物质提取，污泥资源化一直是个老大难，回灌地下水又是所有再生水要求最高(再生水品质要求为农业<景观绿化<城市非饮用水<工业用水<地下水回灌)，氮磷等物质简于去除难于提取，堵点肯定是能量资源回收，这个短期内估计还够呛。然后具体怎么做呢?就是在黄河流域地级及以上城市搞示范城市，搞规模利用，为啥选黄河?黄河流域工业最发达，经济条件好，有能力搞规模，但也污染最严重，河都黄了，有必要先开展。之后选择典型地区开展再生水利用配置试点，这个就看后续怎么选了，云南那几个高原湖泊(如洱海)总感觉可能入选。然后形成可复制可推广模式，坦白说，模式方面我感觉短期内大部分还得政府买单，逃离不了ToG业务的窠臼，真正能做到ToB甚至ToC，应该在中长期才有可能。然后创新模式、鼓励提供整体方案、建设标杆水厂，开展能量物质回收试点，很简单，能纯市场化或者搞EOD，不就创新模式了么?搞PPP和特许经营不就整体方案了么?加大投入不就是标杆水厂了么(不过钱从哪儿来。。)?能量物质回收试点，这个真是外行，不敢妄语。

污水资源化利用体制机制

这部分主要针对政府。

引用原文

(十三)健全法规标准。推进制定节约用水条例，鼓励污水资源化利用，实现节水开源减排。加快完善相关政策标准，将再生水纳入城市供水体系。推动制修订地方水污染物排放标准，提出差别化的污染物排放要求和管控措施。抓紧制定再生水用于生态补水的技术规范和管控要求，适时修订其他用途的污水资源化利用分级分质系列标准。制修订污水资源化利用相关装备、工程、运行等标准。

解读：

首先是推进制定节约用水条例，目前深圳、徐州、太原等城市是有节约用水条例的，但是全国层面还没有制定相应政策，毕竟各个地方的区域差异还是蛮大，不久的未来条例应该可期。其次是将再生水纳入城市供水体系，和上文一样，只要进入顶层设计的视野，加快行业发展应该是没问题的。之后是提出差别化的污染物排放要求，这个其实目前也在做了。然后是技术规范和管控要求，目前再生水专项水质标准有6个，但是生态补水还没有标准，补充完善也有必要，这里提到了其他用途污水资源化利用分级分质么，其他用途从《指导意见》开头的定义一一对比，似乎只有居民生活用水，不过这个要求可高了，至少地表III以下。最后是设备、工程、运行的标准，这个是细活，一步步来吧。

引用原文

(十四)构建政策体系。制定区域再生水循环利用试点、典型地区再生水利用配置试点、工业废水循环利用、污泥无害化资源化利用、国家高新区工业废水近零排放科技创新试点等实施方案，细化工作重点和主要任务，形成污水资源化利用“1+N”政策体系。研究制定“十四五”污水资源化利用等相关规划。研究污水资源化利用统计方法与制度，建立科学统一的统计体系。完善用水总量控制指标中非常规水源利用指标考核相关规定，加大再生水等非常规水源利用的权重，实行分类考核。完善取水许可管理制度，编制实施入河(海)排污口监督管理指导文件

解读：

首先是1+N政策体系，《指导意见》就是那个1，各种试点的实施方案就是那个N，实施方案相对更具有指导性和实操价值，未来可以重点关注。然后是十四五规划，这个只能是专项规划，但是目前十四五大的规划还没有定型，估计做出来也得1~2年了。之后是统计方案与制度，这个也有必要，核心是口径统一。再之后是加大非常规水源权重，前面说过非常规水源，这个是我国缺水大背景下的现实选择。最后是取水许可证的完善和入河(海)排污口监督，取水许可证完善主要是对应前文要对高耗水项目不充分利用再生水严格控制新增取水许可，入河(海)排污口对应了最近一系列专项行动，如广东。

引用原文

(十五)健全价格机制。建立使用者付费制度，放开再生水政府定价，由再生水供应企业和用户按照优质优价的原则自主协商定价。对于提供公共生态环境服务功能的河湖湿地生态补水、景观环境用水使用再生水的，鼓励采用政府购买服务的方式推动污水资源化利用。

解读：

首先对于再生水价格，部分城市是有所规定的，比如北京规定“本市再生水价格由政府定价管理调整为政府最高指导价管理，每立方米价格不超过3.5元”，成都规定“再生水价格实行政府定价，列入成本监审目录，针对再生水不同的使用类型进行分类计价”，总体而言目前大部分再生水定价还没放开，设置了上限或指导价，未来则大概率逐步放开，不过坦白说，我们国家有些时候比较奇怪，某些情形下有政府指导价相比没有反而更能降低交易成本，尤其买方是国有企业的时候。然后是对于政府需要买再生水时鼓励政府购买服务，但是购买服务一次最多只能买3年，如果卖方是竞争性国企，如何论证市场化风险呢?毕竟一个再生水厂投下去，怎么着合作期也得10年+，但如果卖方是政府平台公司则皆大欢喜了，一直协议，肉在锅里，还能拿这个去融资。所以感觉吧，再生水这种半ToG、ToG端又不能锁定中长期支出的业务，平台公司大概率会占优持有。

引用原文

(十六)完善财金政策。加大中央财政资金对污水资源化利用的投入力度。支持地方政府专项债券用于符合条件的污水资源化利用建设项目。鼓励地方设计多元化的财政性资金投入保障机制。鼓励企业采用绿色债券、资产证券化等手段，依法合规拓宽融资渠道。稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金试点。探索开展项目收益权、特许经营权等质押融资担保。落实现行相关税收优惠政策。

解读：

财政金融如何支持?首先中央财政资金和地方债，这个比较常规了。然后多元化的财政投入保障机制，这是个啥?感觉就是股、债、补贴的多元结合。然后融资的绿色债券、资产证券化，再生水厂和自来水厂本来就很类似，但是收入稳定性坦白说肯定没有自来水厂好，所以绿色债券、资产证券化肯定能用，但是效果估计没有自来水厂好。然后动产投资信托基金试点，其实就是REITS，但是还早，这玩意儿得先有现金流才好做。然后是收益权、特许经营权融资，这个看银行了，银行对新业务总有个接受的过程，但是再生水厂收入端毕竟是偏市场化的，估计还是有个银行接纳度逐渐提高的过程。落实现行相关税收优惠，再生水是有增值税即征即退50%的，这个落实的潜台词是，就这么点，不会再优惠啦(过去再生水可是100%免增值税的)。

引用原文

(十七)强化科技支撑。推动将污水资源化关键技术攻关纳入国家中长期科技发展规划、“十四五”生态环境科技创新专项规划，部署相关重点专项开展污水资源化科技创新。引导科研院所、高等院校、污水处理企业等组建污水资源化利用创新战略联盟，重点突破污水深度处理、污泥资源化利用共性和关键技术装备。编制污水资源化利用先进适用技术和实践案例，推广一批成熟的工艺、技术和装备。及时发布国家鼓励的工业节水工艺、技术和装备目录。

解读：

首先关键技术纳入各项规划有啥用?就是国家会花钱把它攻关掉。然后是引导组建联盟，重点突破共性和关键技术，所谓的联盟，其实就是产学研，产在前效率一般最高，华为就是代表。编制案例，推广工艺技术设备，这个嘛，各个膜企业赶紧发力吧，进去了市场营销吹牛逼肯定还是有用的。最后是发布国家鼓励的目录，纳入这个目录有啥好处呢?有些有所得税的减免、有些可以加速折旧、有些可以获得补贴、有些可以优先被国有企业采购，简而言之肯定是好处多多。

保障措施

这个也是针对政府的，毕竟，政策再好，也需执行。

引用原文

(十八)加强组织协调。按照中央部署、省级统筹、市县负责的要求，推进指导意见实施。压实地方责任，各省(区、市)政府抓紧组织制定相关规划或实施方案;市县政府担负主体责任，制定计划，明确任务，确保各项工作顺利完成。国家发展改革委加强综合协调，科技部、工业和信息化部、财政部、自然资源部、生态环境部、住房城乡建设部、水利部、农业农村部、市场监管总局等部门按照职责分工做好相关工作，加强水资源节约集约利用、水污染防治、水生态保护、污水资源化利用、相关环境基础设施建设的统筹，形成工作合力，协调解决相关重大问题。

解读：

任务下来了，还得压实啊，怎么压?省里编规划方案、市县具体负责，然后十部位局协作，什么协作?其实就是台下督促，反正目标也分解下来了。所以后面市场应该核心关注啥?还是各个省的具体规划或方案，毕竟《指导意见》里面的刚性目标还是太少了，就一个“全国地级及以上缺水城市再生水利用率达到25%以上，京津冀地区达到35%以上”。

引用原文

(十九)强化监督管理。督促有关方面严格实行区域流域用水总量和强度双控制度，强化水资源管理考核和取用水管理，确保《国家节水行动方案》落到实处。严格监督实施再生水纳入水资源统一配置的要求。严格自备井管理，限期依法关闭未经批准和公共供水管网覆盖范围内的自备井。健全污水资源化水质全过程监测体系，强化污水处理达标排放监管，逐步建立覆盖污水资源化全过程的风险防控预警体系，确保污水资源化安全利用。

解读：

双控、纳入水资源统一配置都说过了，自备井就是自己打井，京津冀曾经干过，现在应该比较少了，然后监测体系、监管、预警体系都是常规的，就不多说了。

引用原文

(二十)加大宣传力度。结合世界水日、中国水周、全国城市节水宣传周等主题宣传活动，采取多种形式广泛深入开展宣传工作，加强科普教育，提高公众对污水资源化利用的认知度和认可度，消除公众顾虑，增强使用意愿。完善公众参与机制，充分发挥舆论监管、社会监督和行业自律作用，营造全社会共同参与污水资源化利用的良好氛围。

解读：

这个没啥好说的，就说一个，世界水日是3月22日，为啥？我专门搜了一下，没原因，就是联合国1993年开了个会，说3月22日是世界水日，它就是世界水日了，太随意了。。

结语

这个大部头深度解读终于完了，核心结论我总结一下吧：

1、《指导意见》的核心目标是，到2025年，全国地级及以上缺水城市再生水利用率达到25%以上，京津冀地区达到35%以上，其中项目与市场主要在缺水地区和水环境敏感区域，先期项目主要在城镇生活污水资源化利用，项目类型主要是工业利用和生态补水的污水资源化项目。

2、根据这个目标，初步确定重庆、陕西、辽宁三个省份具有最大的潜在市场，天津、宁夏、安徽、湖北、甘肃、吉林六个省份也还有一定的潜力空间。

3、目前的技术难点至少有一点，就是低成本、高性能的工业废水处理技术和装备，谁能攻关，应该市场机会很大。

4、未来政策的支持主要在于完善相关法规标准、政策体系，放开再生水价格管制，然后财政金融方面给予支持，特别重要的支持，应该是没有的，总体还是顶层导向、市场实现。

针对本政策，2021年（第十九届）水业战略论坛上也将对其做深入的分析与讨论，E20研究院执行院长薛涛将就污水资源化在不同领域的十四五期间的政策效力和落地空间做详细分析。敬请关注论坛动态。报名参会请联系黄先生：13141454809。

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编辑 |汪茵

统筹 | 谷林